EL "MANAGEMENT" DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL
Un Modelo de Gerencia Pública Estándar en la Era de la Globalización: Dr. Omar Guerrero

III. DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA AL "MANAGEMENT" PÚBLICO

Siendo difícil uniformar la vida política planetariamente hablando, la globalización construye su obra con los materiales de lo privado y labora el terreno que le brinda la economía neoclásica. Pero no se trata de que permanezca dentro de moldes meramente económicos, sino hacerlos trascender para dar una configuración económica al Estado y la administración pública. En la medida en que el Estado y la administración pública no son políticamente globalizables, su globalización se debe asegurar destilando los aspectos gerenciales de dicha administración y elevándolos a la condición de piezas ajustables a la economía universal. Esas piezas ajustables organizativamente se identifican con los ministerios de hacienda y comercio, así como los bancos centrales, que operan como embajadas de la globalización, en tanto que como procesos radican en el presupuesto, la policy económica, los flujos comerciales, la deuda pública externa y otros ramos económicos similares.

    El Estado globalizado es un Estado gerencial cuya agenda fundamental es económica y financiera, y que descarta u omite los asuntos de soberanía, de poder militar, de relaciones exteriores, de seguridad interior, de democracia, de partidos y de parlamentos. Y sólo trata de la salud y la educación como asuntos a procurar para evitar la sobrecarga de demandas y como impacto nocivo a la inflación. Se trata de una visión extraordinariamente generalizada de un aspecto extraordinariamente especial, de entre los muchos atributos que caracterizan al Estado y que son deliberadamente soslayados.

    Una característica distintiva de los tiempos actuales ha sido el papel activo en este enfoque económico no sólo por parte de profesores, investigadores y consultores apegados a las banderas neoliberales, sino de organismos internacionales de tipo económico que lo han abanderado, promovido e implementado globalmente hablando. Otro rasgo relevante es el cambio de cualidad del significado de la reprivatización, que siendo originalmente un retorno de capacidades hacia una variedad de actores sociales, hoy en día entraña solamente una apropiación a favor de los capitales privados, de modo que el cambio de nombre por privatización no fue casual.

    Peter Drucker acuñó un concepto de reprivatización diverso a la postrer noción de privatización, pues en contraste con esta última, que está ceñida en la economía neoclásica, la reprivatización contemplaba facetas no económicas y evocaba épocas cuando el pivote de la sociedad era la familia. En efecto, Drucker era de la idea que se limitara a la empresa mercantil al ejercicio de las tarea que le son inherentes, extendiendose el concepto de reprivatización hacia otras instituciones no-gubernamentales, principalmente el hospital y la universidad, que desempeñan labores no-económicas. Incluso Drucker insistió en que no se trataba de debilitar al Estado, sino establecer un gobierno vigoroso, y no visualizaba un regreso al laissez faire donde la economía trabaja sola, pues "la esfera económica no puede ni se podrá considerar fuera del dominio público".¹³ Tal fue el motivo por lo cual, casi dos décadas después, ese conspicuo profesor en gerencia de negocios reivindicara el término "privatización" para sí, recordando que él lo acuñó, al mismo tiempo que extendió una reclamación por habérsele restringido meramente a las empresas privadas. ¹⁴

    Actualmente los modelos del manejo privado se están implementando en administraciones públicas de tal modo privatizadas. Se trata de un producto exportado por organismos económicos internacionales, principalmente al Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, además de la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE). Estas organizaciones constituyen foros homologadores donde se ha engendrado un arquetipo gerencial privado cuyo rasgo esencial es su globalidad y su aplicabilidad con alcance planetario. Allí, igualmente, se ha procreado un prototipo de "ciudadano" global que al tenor de la economía de mercado mundial funge como receptor de los bienes y servicios planetarios. Ese prototipo es el cliente global.

    La globalización ha producido dos tipos de Estado que son contrapuestos, pero complementarios. Uno es el Estado globalizador que impone las reglas a los organismos económicos internacionales. Consiste en un Estado transnacional que induce su modo de vida y sus intereses, que son los de sus corporaciones transnacionales, sobre otros estados. Estados globalizadores son personificados por países como los Estados Unidos, Japón y Alemania. En ellos existe un nacionalismo a toda prueba, la administración pública nacional goza de salud plena y la cultura política florece sin trabas. La hegemonía mundial de países tales y su control sobre los organismos económicos internacionales, ha creado a un poder supranacional que opera a través de las organizaciones económicas internacionales homologadoras, usándolo como red globalizadora y de supeditación de las naciones débiles.

    El otro Estado es el Estado globalizado de las naciones subdesarrolladas, donde la globalización se empeña por expropiarlos de ciudadanía y situar a los clientes en lugar de los ciudadanos. Éstos, siendo receptores de los servicios de la administración pública, ante ellos esa administración asume la condición de empresa y los servidores públicos de gerentes. Naturalmente, esa administración debe operar en el mercado, calcular precios, hacer de sus oficinas centros productivos y, como corolario, estimular que estas últimas agencias sean competitivas entre sí, como con otras del exterior.

    Estas prédicas neoliberales tuvieron como sustento un primer diagnóstico sobre el estado y el funcionamiento de la administración pública, realizado en 1986, cuyas conclusiones fueron demoledoras: según el Comité de Cooperación Técnica de la OCDE, los ciudadanos estaban influidos principalmente por los bienes llamados tutelares, como la educación y la salud, así como la garantía de recursos proporcionados por el llamado Estado providencia. El problema central identificado consistió en cómo financiar ese enorme gasto con cargo a los ingresos del erario público.¹⁵ De hecho, tales erogaciones no correspondían a la idea esencial de un gobierno "normal", pues hasta la época de la Primera Guerra Mundial las atribuciones de los poderes públicos consistieron en el mantenimiento del orden, la defensa nacional y la administración de programas sociales de corto alcance. La "anormal" expansión del gobierno ocurrió cuando esos poderes emprendieron nuevos proyectos relativos a educación y salud para la nación entera, así como programas en gran escala de infraestructura y de apoyo a la industria.

    Las tendencias globalizadoras enunciadas en 1987 fueron refrendadas diez años después, pero los nuevos datos referentes a la situación del Estado no pudieron ser más desoladoras. El Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial -que versó sobre el Estado- observó a un Estado en ruina, con sus instituciones en quiebra. Fue de tal modo que estos acontecimientos registrados en la economía mundial estimularon el replanteamiento de su papal, así como "qué puede hacer, qué no puede hacer y cómo lo debe hacer".¹⁶ Los expertos del Banco razonaron que durante la segunda década de 1990 quedaron demostradas las ventajas y las desventajas de la actividad del Estado, principalmente en lo relativo a sus acciones en pro del desarrollo económico. Una de las ventajas fue el mejoramiento en materia de educación y de salad, ayudandose a reducir la desigualdad social. Sin embargo, a pesar de semejantes éxitos, la organización y las funciones del Estado han decretado una situación de esclerosis tal, que probablemente lo inhabiliten para adaptarse a las exigencias crecientes de una economía en proceso de globalización.

    Hacia mediados de 1990 ya se había encendido un intenso debate en numerosos países sobre la reforma del Estado, que había derivado en preguntas fundamentales sobre su papal debido a que sus funciones son un reflejo de los anhelos de la colectividad. Esto entraña responsabilidades estatales definidas por la Constitución de cada país, así como por necesidades externas, y las capacidades y opciones interiores. De todo esto "surge la pregunta de por qué el Estado hace ciertas cosas, y de si esas cosas no podrían hacerse más eficazmente de otra manera".¹⁷ Fue de tal modo que la OCDE redescubrió añejas ideas nacidas desde la época de Frederick Taylor -formuladas en 1911-, en el sentido de que el sector público es menos eficiente que el sector privado, "y que debía adoptar un estilo de gestión más cercano al de las empresas".¹⁸ Sobre este último punto debemos abonar la opinión de uno de los autores con conocimientos tan grandes en administración pública, como en gerencia privada, para el cual no existen evidencias empíricas de que las organizaciones privadas son superiores a las organizaciones públicas, sino declaraciones infundadas. Se trata de Herbert Simon. ¹⁹

    Sin mencionar a la empresa privada como modelo ideal del gobierno, el Banco Mundial se lisonjea de que actualmente existe una tendencia a favor de establecer organismos públicos diseñados con base en fines específicos y fundamentados en criterios concretos de desempeño, dotados con objetivos claros y con mayor responsabilidad en función de los productos o de los resultados. En este punto la institución bancaria no tiene empacho en alabar que en "entre las naciones de alto ingreso el ejemplo más impresionante en este sentido es Nueva Zelanda, que ha desarticulado sus grandes ministerios con funciones múltiples y creado numerosas unidades orientadas a objetivos específicos, cuyos directivos tienen contratos a plaza fijo y basados en los resultados pero gozan de autoridad para contratar y despedir al personal así como para realizar negociaciones colectivas". ²⁰

    En efecto, se trata de un caso impresionante porque en ese país se ha creado un Estado-empresa hasta hace poco exitoso, que es sugerido como un modelo asequible por cualquier país, y esto no es menos asombroso.
    A pesar de que cada país han respondido al desafío de la planetización de diferente forma, y de que no hay un método ideal en materia de manejo público, existen tendencias comunes en la reforma del Estado. Destacan las variaciones que han sido inspiradas por las técnicas usadas en el sector privado y que han sido adoptadas por la administración pública, cuyo designio es realizar un cambio fundamental que transformar la conducta y las actitudes de los servidores públicos. En la reforma de los servicios públicos descuella particularmente una mayor atención sobre los resultados por cuanto eficiencia, eficacia y calidad del servicio, así como el reemplazo de estructuras jerárquicas y centralizadas, por una gerencia pública descentralizada. ²¹

    En la era de globalizadora, la privatización ha dictado que para cumplir con sus nuevas funciones, la administración pública se diversificó por medio de la creación de organis-mos cuasi-administrativos que pueden ser parte del Estado, o no serlo. Igualmente, delegó el ejercicio de algunas funciones administrativas en las autoridades locales y regionales, para garantizar una prestación de servicios adoptada a las condiciones municipales.²² Pero el centro de las reformas consiste en hacer que la administración pública esté en contacto con los clientes.

    La receptividad de la administración pública tiene incluso un matiz de alta civilidad, pues a través de ella se puede observar el traslado del proceso político al terreno propiamente administrativo. Según la OCDE, la definición de objetivos de la administración pública suele ser opaca, de modo que cuando se le solicita que incremente su receptividad se enfrenta varios dilemas: fijar la distribución de los castos y los beneficios que están ligados a su intervención o conceptuar a la receptividad en función de las necesidades de la clientela. Tal es el motivo por el cual, desde 1987, su Comité de Cooperación Técnica formuló una sugerencia trascendental sobre el concepto de administración pública y el modo más adecuada de llamarla al tenor de la globalización: "la receptividad exige un nuevo estilo administrativo, el de la gestión pública". ²³

    Desde entonces, la "nueva gestión pública" -new public management- es el término emblemático que identifica tal enfoque sobre la administración pública que luce orgullosa esta corriente económica neoliberal. Y aunque el uso del concepto public management es añejo en los Estados Unidos y el Reino Unido -obviamente sin el new-, su gravitación terminológica más atrayente procede de la versión económica neoclásica.

    El estilo gerencial que propone la OCDE consiste en que la administración pública, una vez reformada, sea puesta al servicio del cliente; que se establezcan mercados en el seno de los procesos gubernamentales; que se desarrolle la competencia mercantil entre las dependencias administrativas; que se constituya la orientación empresarial privada dentro del Estado; y que se decrete la separación tajante entre la política y la administración, reforzada con la dicotomía entre management y policy. Hacia la misma época se desarrolló paralelamente una identificación temprana del management público bajos su nuevas formas, que se debe a Aaron Wildawsky, quien mediados de la década de 1980 apreció la emergencia de cursos universitarios sobre contabilidad pública y finanzas, así como un temario académico relacionado con el dinero, el capital y el control de operaciones internas por medio del gasto público. Entonces Wildawsky intuyó que el nacimiento de este temario estaba mejor rotulado por la voz management, que por la palabra administración pública. ²⁴

    La receptividad del manejo público tiene una influencia triple sobre la distribución de los costos y los beneficios. En primer lugar, influye en la distribución del producto porque el proceso gerencial normal favorece a determinados clientes a expensas de otros. El manejo receptivo es aquél que contempla la capacidad que tiene cada cliente para afrontar el proceso gerencial, y facilitar su acceso a las prestaciones que tienen derecho a esperar. En segundo lugar, la mayor receptividad puede implicar un aumento en el costo de los procesos gerenciales, de modo que el aumento debe ser financiado por medio de impuestos o por otro tipo de pago. En tercer lugar, la receptividad puede modificar el equilibrio que el manejo público ha establecido entre policies opuestas que están dirigidas a los mismos clientes. En este caso se hace preciso una regulación por medio de decisiones políticas, más que de actos gerenciales. ²⁵

    El Comité Técnico de la OCDE advirtió que el introducir la receptividad gerencial en la administración pública puede ir, inclusive, contra los principios del derecho y de la ética jurídica que han constituido el fundamento del proceso administrativo hasta el momento. La receptividad constituye una medida muy delicada, la cual, para surtir los efectos favorables que ofrece, requiere que los gobernantes comprendan realmente cómo labora el manejo público. Debido a los campos emergentes de intervención pública, tales como el ajuste estructural del Estado en la globalización, reclama que las policies sen hechas de un modo más elaborado, y que estén mejor coordinadas con miras a mejorar cooperación con los clientes. Por esta razón, aquella congregación de expertos en comercio y finanzas no tiene empacho en señalar que la receptividad puede ser una de las más perspectivas interesantes para el estudio de estos temas. ²⁶

    Ante los nuevos escenarios signados por la globalización, la receptividad constituye un reto para las prácticas administrativas y políticas hasta hoy en día vigentes. En las administraciones públicas de muchos países, las actitudes y la conducta de los servidores públicos, estando determinados principalmente por factores sociales, lo están de un modo principal por la organización y los procesos de la propia administración.²⁷     Es más, la mayor parte de dichos procesos están orientados hacia el interior, de modo que muchos funcionarios deben ocuparse principalmente de problemas internos de la administración pública. Inclusive la demanda de transparencia hecha por los clientes está subordinada al principio de confidencialidad que impera en el proceso administrativo. En contraste con tales prácticas, el estilo gerencial reclama que la receptividad esté basada la orientación del trabajo administrativo hacia el exterior, es decir, hacia los clientes. Pero como los servidores públicos han sido formados profesionalmente para mirar hacia los intestinos de la administración pública, no su hacia exterioridad, una propuesta esencial consiste en que los asuntos gerenciales se separen de la política para hacer que la receptividad se desplace desde el diseño de policy, hacia su aplicación. Esta es la primera lección que deben aprender los servidores públicos, cuya iniciación estará centrada en la acción operativa, no en los asuntos políticos, pues ellos, como la administración donde trabajan, deben estar al servicio de clientes que principalmente son empresarios privados exigentes.

    El primer tema de la lección propuesta por la OCDE es el siguiente:

    "La mayoría de las intervenciones administrativas se basan en una teoría racional, derivada casi siempre de las ciencias humanas, y según la cual todo problema puede ser comprendido y analizado y dar origen, después a la redacción de textos legales y a la definición complete de la acción administrativa, incluso antes de que comience;

    "Es posible que la administración asocie la noción de receptividad con el tipo de razonamiento que caracteriza al sector privado y, de hecho, una parte nada desdeñable de las reformas administrativas actuales toman por modelo dicho sector. La receptividad puede compararse sobre todo con esa disciplina de las ciencias de la gestión que es el 'marketing'".²⁸

    Pero no hay que alarmarse por los alcances de la primera lección gerencial, pues ya se sabe que el mercadeo es un concepto ajeno al mundo administrativo e inspira gran desconfianza entre los funcionarios. Es más, ellos razonan que el mercadeo es "'contrario a la ética administrativa'". En efecto, no se debe alarmar nadie por la introducción del ideario privado a la administración pública, ideario pletórico de nociones tales como el individualismo, el egoísmo y la ganancia, pues se trata de términos que replantean la utilidad social de las intervenciones públicas, y representan una nueva visión de los funcionarios hacia sus deberes, toda vez que la internalización en su personalidad puede abolir aquella apreciación que es sencillamente un mero "rechazo patológico". En todo caso este rechazo no obedece a que el manejo público sea defectuoso, porque esto se juzga como algo imposible, de modo que hay que escudriñar en esa actitud patológica que proviene de la naturaleza de funcionarios públicos formados en las filas de un Estado nacional -y de derecho- retrógrado y en vías de extinción.

Por tal motivo, "si la receptividad está ligada a la filosofía de la gestión no encontrará partidarios en una administración dominada par una tradición de pensamiento jurídico o económico, en la que son pocos los individuos con formación en la gestión".¹ Al tenor de estas ideas, no hay que adoptar el modelo gerencial a la administración pública, sino la administración pública al modelo gerencial, toda vez que sería mejor que ni abogados ni economistas -que no sean neoliberales- laboraren en el gobierno, tal como lo había propuesto hace más de siglo y medio Henri de Saint-Simon como un rechazo de los primeros. ²

¹³ Ibid, p. 260.

¹⁴ Incluso Drucker no usó la voz reprivatización, sino privatización, para hacer más firmes su aporte y su reclamo. Drucker, Peter. Innovation and Entrepreneurship. New York, Harper and Row. 1986. p. 145.

¹⁵ Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. La Administración al Servicio del Público. Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas. 1991 (1987). p. 44.

¹⁶ Banco Mundial. El Estado en un Mundo en Transformación. Washington, Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. 1997 (1997). p. 1.

¹⁷ Organización para la Cooperación y el Desarrollo. La Transformación de la Gestión Pública: las Reformas en los Países de la OCDE. Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas. 1997 (1995). p. 59.

¹⁸ Ibid.

¹⁹ Simon, Herbert. "Why Public Administration?". United States, Public Administration Review. Vol. 58, num. 1. 1998. p. II.

²⁰ Banco Mundial, obra citada, p. 13.

²¹ Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. La Administración al Servicio del Público. Madrid, Ministerio de las Administraciones Públicas. 1991 (1987). p. 50.

²² Ibid, p. 49.

²³ Ibid, p. 54. El énfasis es nuestro.

²⁴ Wildawsky, Aaron. "The Once and Future School of Public Policy". United States, Public Interest. 1985, Spring. pp. 32-33.

²⁵ Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, La Administración al Servicio del Público, pp. 57-58.

²⁶ Ibid, p. 59.

²⁷ Ibid, p. 60.

²⁸ Ibid, pp. 60-61.

¹ Ibid.

² Hacia 1820, Henri de Saint-Simon había referido que los propietarios de los medios de producción manufactureros, agrícolas, artísticos y comerciales, constituían una clase industrial cuyo trabajo había situado a la economía como la fuerza principal del desarrollo nacional de Francia. Al mismo tiempo, su labor los había convertido en los administradores más aptos por dirigir negocios complejos cuyo éxito económico así lo demostraba. Ellos debían ocupar el sitio más elevado de la jerarquía de una sociedad que, hasta entonces, había sido ocupado por los juristas. Saint-Simon, Henri. El Sistema Industrial. Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo 1975 (1820).