EL "MANAGEMENT" DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL
Un Modelo de Gerencia Pública Estándar en la Era de la Globalización: Dr. Omar Guerrero

V. LA COSMOPOLÍTICA

El planeta tiende a la globalización económica, pero se conserva en su condición cosmopolita. En realidad hoy en día ocurren dos fenómenos paralelos que tienen relación entre sí, pero que les caracterizan cualidades diversas y muy propias a cada caso. Uno es la globalización económica, otro la cosmopolítica de las culturas nacionales.

1. Límites de Aplicabilidad Planetaria del Nuevo Manejo Público

Tal es el motivo por el cual entre los administrativistas públicos suele no tomarse muy a pecho la seriedad científica del nuevo manejo público, ni su alcance efectivo de implementabilidad, de modo que se juzga como inaplicable, no digamos a todo el planeta, sino a la integración regional. El nuevo manejo público es uno de los aspectos de las reformas gerenciales en boga que, brevemente hablando, representa una especie de sumario o síntesis de lo que el gobierno está haciendo en la práctica. Concebido de tal forma, también refiere un conjunto de prescripciones de lo que deberían hacer. Pero en realidad es menos que esto, "el NPM [new public management] es un espejismo académico que desde la distancia parece proveer dirección, propósito y alguna relevancia para el proceso de investigación. Pero como enfoque está desintegrado y tiende a la disipación".¹⁷

    El plan de integración de los países europeos -muchos de los cuales son miembros de la OCDE- buscó una concepción diversa a la que le ofrece ese paradigma, pues ante problemas realmente trascendentales su capacidad resulta muy estrecha, sobre todo cuando los problemas medulares son políticos. En efecto, los años de 1990 deberían haber sido una época en la cual se debería haber progresado en la integración, e incluso haberse avanzando hacia su consolidación. Pero más bien resultaron ser tiempos muy dificultosos y llenos de obstáculos para un proyecto de semejante envergadura. Esa década inició con la celebración de una Conferencia Intergubernamental (CIG) que concluyó con la cumbre de Maastricht efectuada en diciembre de 1991. Su resultado fue, en vez de consolidar los adelantos precedentes, que se provocaran erizadas controversias cuyo punto más difícil fue el tema del federalismo como el régimen comunitario posible.¹⁸ De tal modo, cuando el Tratado de la Unión Europea (UE) se signó a principio de 1992, quedó pendiente el modo cómo sería configurado el régimen político que vincularía a estados de existencia ancestral, con culturas políticas diversas y con recuerdos muy crudos de guerras pasadas, algunas de ellas no hace mucho tiempo atrás.

    Aquí hay que destacar que los motivos de fondo no fueron sólo de tipo administrativo, sino también de índole política, pues inevitablemente ambas cualidades conviven cotidianamente en la realidad estatal. De hecho el diseño de un régimen comunitario como el de la Unión Europea implica una disyuntiva trascendental, pues se puede organizar como un sistema intergubernamental o un sistema supranacional. He aquí el meollo del problema, porque en esta disyuntiva obra el fenómeno de transferencia de poder desde los estados miembros, hacia las instituciones comunitarias. El que en Maastricht I hubieran estados no sólo reacios a la federalización, y sino algunos inclusive muy combativos contra la idea, puso al borde del colapso a la Unión misma, porque "el eventual cambio en el corazón de las instituciones fue percibido como una amenaza directa a sus soberanías nacionales". ¹⁹

    Sencillamente, los estados europeos no han deseado dejar de ser estados, y este ha sido el sentimiento generalizado en la mayoría. Pero este suceso no tiene nada de extraordinario, pues como un ser social vivo que es, el Estado no es suicida.

    La magnitud de este problema refrenda las enormes limitaciones de aplicabilidad del nuevo manejo público en el ámbito internacional, cuando hoy en día se le sigue proponiendo como metodología gerencial de la interdependencia global. Particularmente es inaplicable en el orden inter-estatal, como el caso de la integración europea, pues su configuración no comprende el enfrentar problemas de diversidad organizativa, interdependencia y coordinación, que es la clave de las vinculaciones entre los países. Por consiguiente, uno de sus pecados epistemológicos más evidentes es que juzga ideológicamente que la coordinación inter-organizativa es el resultado artificial del ansia de poder de la burocracia para satisfacer apetitos malsanos, en lugar de concebirla como el medio de asegurar la implementabilidad en situaciones donde existe una red de interdependencia. La respuesta de las reformas auspiciadas bajo el nuevo manejo público ha sido la de simplificar y facilitar la dirección de las organizaciones, y distribuir tareas similares en órganos singulares e independientes. La realidad ha demostrado que la presunción reduccionista de que el todo es la suma de sus partes es falsa, y problemas completos requieren una apreciación de conjunto.²⁰

2. Persistencia de la Cosmopolítica

La tendencia hacia la preservación de la identidad nacional y cultural de las administraciones públicas singulares de los países, fue corroborada en un estudio reciente sobre gestión ambiental en Alemania, Grecia, Italia, Holanda, España y el Reino Unido. En efecto, un análisis trasversal de esas seis naciones concluyó que la cultura administrativa propia es más influyente que la convergencia internacional. Los autores del trabajo descubrieron que, detrás de la dinámica política de cada uno de estos países, yace la persistencia del patrón nacional. ²¹

    Particularmente se destacó que en el relevante campo de la policy ambiental, siendo los resultados asombrosamente similares, existían diferencias patentes en la organización y los procesos de las entidades gubernamentales responsables de la misma. Un factor de diferenciación esencial es la constitución política establecida y las leyes derivadas de esa norma fundamental, de modo que no es posible encontrar correspondencias organizativas a través de las naciones. La policy ambiental, por ejemplo, es implementada en el Reino Unido por un ministerio central, en tanto que en Alemania está a cargo de los estados federados (Länder), y en Grecia la comparten dos ministerios, uno responsable del ambiente, el otro de la salud pública.²²

    La complejidad de la integración europea ha sido situada en el terreno del análisis de implementación, pues se juzga que constituye un proceso de alta dificultad cuya consumación será muy arduo. En otro artículo reciente se ha desarrollado un modelo de implementación bajo el cobijo de la teoría de la organización y el neo-institucionalismo, en el cual se concluyó que las tradiciones administrativas nacionales difieren hondamente de país a país.²³     El punto central del grado de implementabilidad, concepto clave del modelo señalado, arrojó como resultado preliminar que la integración europea está hoy en día condicionada por el balance entre la presión hacía la unidad comunitaria y las singularidades centrífugas de las tradiciones administrativas nacionales.

    En la Unión Europea persisten grandes deficitarios de implementación en pro de la integración regional, toda vez que la escala de la misma difiere de país a país. Pero quizá lo más asombroso fue la percepción de, más que existir un esquema de internacionalización compartida de instituciones administrativas, ha prevalecido el influjo supranacional de la cultura administrativa de los países prominentes. Esta situación ha provocado que el nivel de implementación de la integración administrativa europea esté determinado por el alcance de esa influencia supranacional de algunos de sus países miembros. El grado de la integración europea en el aspecto administrativo, por consiguiente, se está negociando y procesando en las trincheras de las culturas administrativas nacionales, no en los programas inter-europeos.²⁴

    Inclusive el alcance de la integración está siendo muy diverso en tres estados estratégicos en pro de la Unión Europea, cuyas culturas administrativas son ancestralmente sólidas y probadamente exitosas, toda vez que constituyen modelos supranacionales reproducidos en una variedad de países, principalmente aquellos que antaño fueron sus colonias. Nos referimos a Alemania, el Reino Unido y Francia, países que no sólo tienen un grado diverso de implementabilidad dentro la integración europea, sino también de poder de atracción gravitacional administrativo para otras naciones.

    La integración política entraña el recorrido por un largo y sinuoso camino que está dominado con las obstrucciones del interés nacional, por el nacionalismo, y el por sentimiento de pertenencia a una polis singular y diversa a otras más. Priva en cada país una cultura política propia fraguada por una historia común, por sufrimientos compartidos y por éxitos comunes, donde cada pueblo desea seguir conservando sus costumbres, sus hábitos y su modo de vida, que lo identifican como tal y lo distinguen de otros pueblos que también anhelan lo mismo.

    Sin embargo, si bien es cierto que la perseverancia del nacionalismo es patente, una estrategia hacia la integración regional puede significar también una opción asequible por los países para evitar el desmantelamiento del Estado nacional y no pasar a la categoría de "colonias tecnológicas" de las grandes corporaciones multinacionales. Esta opción crearía "estados-regiones" que, bajo tal configuración, pueden funcionar exitosamente como estados soberanos ante los organismos económicos internacionales. Dentro de este diseño cada uno de ellos puede hacer compatible sus valores y expectativas con los propios de los otros estados que se integran, y así configurar una estrategia económica común. Igualmente, puede asimilar sus visiones sobre el bienestar social y sobre la libertad de mercado; así como sobre el incremento de las ventajas económicas mutuas de establecer un mercado común, uniformar la normatividad política y transferir parte de la lealtad nacional a una comunidad supranacional.²⁵

    A pesar de todo lo señalado no faltará quien alegue que la fuerza del neomanejo público no es teórica, sino práctica, y que al respecto, los países donde se implantó están a la vanguardia. Sobre el punto ya no existe la seguridad de antaño, ni tampoco en lo tocante al liderazgo de Nueva Zelanda. En efecto, antaño ese país se consideraba como el desideratum de la "buena práctica" con base en su competencia mercantil, toda vez que su alta reputación dentro de la OCDE se había fundado en la implantación más radical del nuevo manejo público. Pero actualmente no ofrece evaluaciones consistentes sobre el éxito de las reformas y sobre la conveniencia de continuación de los cambios neo-gerenciales. ²⁶

    Pero quizá el más grande cambio en el nuevo manejo público globalizador consista en que, siendo originalmente un enfoque de "dentro hacia afuera" que enfatizaba la interfase entre Estado, sociedad y mercado, ahora se está reorientando de "fuera hacia adentro". En otras palabras: ha dejando de soslayar el reconocimiento de que los problemas centrales en la administración pública clásica consisten en el estudio de las organizaciones del servicio público, desplazándose hacia los problemas de gobernabilidad que un tema central en ciencia política y administración pública.

    Esta tendencia estaría asimilando al neomanejo público como un campo más de la administración pública, con la cual estaría compartiendo sus temas centrales, disipándose de tal modo el objeto de estudio y la oferta de vida intelectual de ese manejo. Dejaría de ser, brevemente hablando, la opción a la vieja administración pública y la medicina para sus males.

¹⁷ Metcalfe, Les. "New Challenges in Europe Public Management Designing Interorganisional Networks". Siena, Italia, IMP Workshop. 1999. p. 2.

¹⁸ Metcalfe, Les. "Federalismo Flexible". Madrid, Revista de Gestión y Análisis de Políticas. Núms. 7-8, 1997. p. 45.

¹⁹ Ibid, p. 49.

²⁰ Metcalfe, "New Challenges in Europe Public Management Designing Interorganisional Networks", p. 4.

²¹ Weale, Albert. Geoffrey Pridham, Andrea Williams and Martin Porter. "Environmental Administration in Six European States: Secular Convergence or National Distinctiviness?". United Kingdom, Public Administration. Vol. 74, Winter. 1996. pp. 255-274.

²² Ibid, pp. 256 y 260.

²³ Knill, Christoph. "European Policies: the Impact of National Administrative Traditions". United Kingdom, Journal of Public Policy. Vol. 18, num. 1. 1998. p. 1.

²⁴ Ibid, pp. 1-2.

²⁵ Orozco, obra citada, pp. 195-196.

²⁶ Löffler, Elke. "The Value Public Management Evaluations from an International Perspective: Best Practice Cases Reconsidered". Siena, Italia, IMP Workshop. 1999. pp. 5-6.