Libre mercado: Análisis de casos, Argentina y Brasil

“La participación exclusiva del Estado en el servicio público de energía eléctrica ya no puede ser el sustento de la evolución que requiere nuestro sistema eléctrico. De hecho, esa exclusividad puede llegar a convertirse en un obstáculo para su expansión y modernización. Postergar la apertura a la participación social y privada implicaría poner en riesgo la oferta de electricidad en el futuro cercano y con ello el potencial de progreso material y el bienestar de todos los mexicanos. Postergarla implicaría también poner en riesgo la capacidad del estado para dar respuesta, con los mismos recursos globales, a las necesidades de inversión social y de expansión de otros tipos de infraestructura básica” (Diaz, 2004, p. 14).

Con base en el argumento anterior, es importante retomar dos casos de estudio como es el Argentino y el caso de Brasil en torno a la privatización del sector eléctrico, para ello analizaremos lo que llevó a la privatización y las consecuencias del mismo. Es importante señalar que estos casos pueden servir de referencia para el futuro del Sistema Energético Mexicano.

Sistema Eléctrico Argentino

Sistema Eléctrico Brasileño

Precios de electricidad, subsidios al sector eléctrico mexicano y capacidad de generación

Cuando llega al poder Miguel de la Madrid, la globalización a nivel mundial es acelerada, pero el país no se ha integrado a ese proceso más que tímidamente. Había que actuar y rápido. Así se dio paso a una serie de reformas para colocar a la nación en la acelerada etapa de transformaciones que se estaban viviendo a nivel mundial, so pena del rezago y la elevación de los costos en la medida de que se retrasaran los cambios (Calderón, 1996).

De manera directa el gobierno inició el desmantelamiento del sector paraestatal, la liquidación, fusión, traspaso y venta, proceso que se siguió. Por supuesto, que se liquidan aquellas empresas que o bien sólo existían en el papel o que representaban una carga fiscal; se fusionan aquellas que realizaban la misma función; se traspasan las que deben de quedar en manos de los Estados o en las organizaciones sociales.

En el caso del Estado Mexicano, como en el de todos los países del mundo capitalista donde hubo creación de empresas públicas, hubo y hay aquellas que producen bienes y servicios que contienen plusvalía y que tienen que venderse como mercancías. Para entender porqué lo que antes era positivo durante el modelo de industrialización por sustitución de importaciones, hoy se convierte en lo contrario.

a) Desde 1940 hasta 1982 el gasto improductivo fue una necesidad para la expansión del capital en el país; el consumo del sector público para las empresas privadas, era importante.

b) El subsidio para los trabajadores permitía que el mercado interno no decayera; pero ahora ante la necesidad de salir hacia fuera, ese subsidio, sobre todo el destinado a los trabajadores, debe pasar al capital y no desperdiciarse.

Las empresas que sigan brindando subsidio al capital, sobre todo a las grandes industrias deben seguir trabajando con pérdidas, como es el caso de CFE y Petróleos Mexicanos.

La legitimidad del monopolio público verticalmente integrado en la industria eléctrica mexicana proviene, más allá de consideraciones relativas a la eficiencia productiva de su carácter social y de su papel de motor de la economía nacional.

Esta legitimidad político-social de la CFE, hace ver la apertura de esta industria como una amenaza a la soberanía nacional. El desarrollo de la industria eléctrica mexicana permitió al mismo tiempo la creación de una industria nacional de equipamiento eléctrico y la realización de programas de apoyo a la industrialización del país, de electrificación de los sistemas de riego, de promoción del empleo y de alfabetización, etc. Aunado a esto encontramos una política tarifaria caracterizada por un nivel elevado de subsidios dirigidos principalmente a los sectores agrícola y residencial.

Por otro lado encontramos la legitimidad política de la CFE, que proviene del hecho de que esta sirvió no sólo como empresa pública de electricidad sino también como uno de los pilares en la construcción del Estado Mexicano. De hecho la nacionalización progresiva de la industria eléctrica fue definida como una vía para llevar a cabo su política de desarrollo, en la cual la centralización de las decisiones dentro de una empresa pública tenía un objetivo más amplio que el de la sola satisfacción del servicio público de electricidad y de la explotación de las economías de escala y de las ventajas técnicas que derivan de la integración vertical.

Bajo esta perspectiva, la industria eléctrica se convirtió en una herramienta gubernamental de apoyo a numerosas políticas públicas que no tenían relación directa con la satisfacción de la demanda de electricidad y que, por lo tanto, no siempre permitieron la aplicación de criterios de gestión económica-financiera fundados en la racionalidad económica.

Libre mercado

En la actualidad las políticas del Gobierno obedecen a razones económicas desentendiéndose de sus principales objetivos, como son: generar desarrollo social y económico para su población. Una forma de hacer ésto, ha sido desmantelar el aparato paraestatal, vendiendo las empresas que generaban utilidades, para regresarlas al mercado, y conservando las empresas públicas que servían para subsidiar el desarrollo económico, al subsidiar al capital de manera directa vendiendo sus bienes y servicios por debajo de su costo, y de manera indirecta, subsidiando el consumo, con lo que disminuían las presiones de aumentos salariales, lo cual a fín de cuentas sería un subsidio adicional al capital.

Sin embargo, desde 1997 asistimos a una nueva tendencia en el sentido de que el Estado anuncia que el sector energético requiere de cuantiosas inversiones, para las cuales no cuenta con los recursos necesarios, debido a que de hacerlo tendría que disminuir el ya diezmado gasto público en educación y salud. Así que se operan criterios de racionalidad económica que implican que las empresas del sector energético deben ir a parar en manos del sector privado, aduciendo la ineficiencia del sector paraestatal y que con la libre competencia los precios de los energéticos se disminuirían y se eficientizaría el servicio, para esto se han diseñado una serie de argumentos como los expuestos a continuación.

“El desarrollo de la industria eléctrica en el mundo posee más elementos comunes que diferencias, en particular en los países en desarrollo. En efecto en la mayoría de los casos, se generaron estructuras monopólicas, reguladas sobre la base de una tasa de retorno sobre capital invertido y con una fuerte presencia del Estado en la planificación operación y propiedad del sistema (Maldonado, 2004).”

Ello se explicaba por los elevados requerimientos de capital, economías de escala, lenta maduración de las inversiones, riesgos económicos y técnicos, necesidad de concentrar los escasos recursos humanos altamente calificados requerimientos para el desarrollo de la actividad y el rol estratégico que se asignaba al sector en el desarrollo nacional.

En los años 80 y 90 se suscitó una crítica por el funcionamiento de las empresas estatales generadoras de energía en los países en desarrollo, esta crítica se basaba en los siguientes puntos:

• La crisis financiera por la que atravesaban las empresas eléctricas estatales, debido en muchos casos a tarifas fijadas políticamente y por debajo de los costos.
  
• Los impactos sobre la salud económica de las empresas derivados de fluctuaciones financieras y monetarias en los mercados nacionales e internacionales.
  
• Los errores en la planificación que condujeron a un sobre o subestimación de las inversiones del sector.
  
• La dificultad creciente para financiar las inversiones del sector que algunos estudios estimaban en un monto del orden de US $ 100,000 millones anuales en los países en desarrollo.
  
• La falta de una separación clara de las funciones de planificación, operación y regulación muchas veces concentradas en una misma institución.

La incorporación de la inversión privada al sector energético y en particular en el sector eléctrico pretende alcanzar los siguientes objetivos:

• Reestructurar la industria eléctrica para facilitar la competencia y la regulación.
  
• Permitir a los inversionistas, operadores y contratistas privados comprar electricidad y prestar servicios de soporte a la industria eléctrica.
  
• Separar las funciones del Estado como propietario, responsable de políticas, regulador y operador.
• Asegurar que el sistema de precios incorpore los criterios de rentabilidad comercial y cubra el total de los costos.
  
• Imponer a la empresa eléctricas del Estado la exigencia de operar bajo estándares comerciales y ambientales, otorgando la debida autonomía y responsabilidad a los ejecutivos.
  
• Incluir un aparato regulador con suficiente autonomía y recursos.
  
• Separación de los tres componentes de la cadena (generación, transmisión y distribución)
  
• Competencia al nivel de generación, pero sujeta a un despacho centralizado. Operación de la transmisión y distribución entregada a concesión.
  
• Libre acceso, no discriminado, para las líneas de transporte de electricidad.
  
• Un sistema de precios de la generación y transmisión basado en los costos marginales.
  
• Los precios de distribución basados en los costos de una empresa modelo o un sistema de precios tope.

Como podemos observar el principal argumento de la privatización es el alto costo que representa para el sector paraestatal y su baja rentabilidad en algunos casos, aunado a que en la actualidad la competencia entre las naciones por atraer la inversión, califica varios aspectos como son el nivel de salarios, la seguridad jurídica, el entorno político-social y el nivel de precios de los energéticos. En este sentido la iniciativa privada aduce que los altos costos que paga por el energético, son un factor que los pone en desventaja frente a los competidores del exterior, reduciendo así sus oportunidades de mantenerse vigentes en el mercado.

Sin embargo, este tipo de discurso no siempre coincide con la realidad pues, en países de América Latina, en donde se ha llevado a cabo reformas eléctricas que han permitido la entrada al mercado de la iniciativa privada, los precios, lejos de disminuir han aumentado y la prometida eficiencia e inversión se han quedado simplemente en el papel, pues en realidad las primeras inversiones realizadas por las empresas son tan sólo para comprar las empresas paraestatales y después no realizan inversión nueva destinada a la generación y transmisión, con lo que provocan un desfase entre la demanda y la oferta ocasionando la elevación de costos.

El ejemplo más claro de lo anterior lo podemos observar no en países en desarrollo como el nuestro sino en el estado de California en Estados Unidos, ya que en el año de 2001 sufrió una de la peores crisis de energía de su historia, en manos de una empresa multinacional que le suministraba la energía eléctrica.

“Según el diario Los Ángeles Times, Enron gastó más de 250 millones de dólares en cabildeo -que incluyó compras de publicidad durante el Súper Tazón- sólo en California, a favor de la privatización y también, a nivel nacional, fue pionera en el desarrollo de mercados para gas natural y electricidad. Pero cuando las empresas eléctricas recientemente privatizadas elevaron los precios al consumidor en California, al punto de obligar al estado a realizar apagones durante el verano del año pasado, Enron fue señalada como una de las culpables de esa crisis. De hecho, mientras los costos de energía en California se cuadruplicaron, las ganancias de Enron se triplicaron, de acuerdo con una investigación realizada por la organización de defensa del consumidor Public Citizen (La jornada, 2002).”

Como resultado de la importancia del sector energético, es altamente peligroso el que este sector esté administrado por el mercado pues, como afirma Doug Heller, defensor de los derechos del consumidor de la Fundación de Derechos de los Contribuyentes y Consumidores con sede en California: "California fue arrastrada por Enron y el cártel de energía que controlaba el sistema eléctrico bajo nuestro régimen de desregulación... La moraleja para la sociedad no es sólo que los mercados necesitan reglas y límites, sino que algunas cosas no necesitan mercados para nada"(La Jornada, 2002).